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前言

　　

都市圈时代，城市间经济、交通联系更为紧密，跨城通勤愈发常见。囿于人口管理体制的行政区和户籍地规则，公积金跨城使用仍然存在诸多不便。蓉深穗杭等城市从流动人口生活根本需求出发，通过提供一系列便利化服务，吸引大量高知、高技能人口落户安居，成为都市圈时代人口增长“最靓的崽”。建议相关城市都积极行动起来，加强都市圈内城市间政策互认互通，围绕“住有所居”的基本需求，把公积金跨城使用作为工作抓手，让饱受跨城通勤之苦的工薪人群，能够通过努力奋斗实现大都市的安居梦！

　　

01

　　

住房公积金制度的“前世今生”

　　

计划经济时代我国采取福利分房制度，“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”是福利分房的典型特征。随着市场经济发展，我国逐步取消福利分房制度，住房公积金正是在这一由福利分房向商品房转轨的时代背景下应运而生。

　　

图1.住房公积金制度的形成历程

　　

　　

1991年上海实行房改方案，住房公积金成为保障职工居住权益、提高职工购房商品房能力的一项制度性措施。1994年国务院发文在全国推广“上海方案”的住房公积金制度。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》文件出台，明确住房公积金用途为“主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。此后，住房公积金作为保障职工购房能力的资金融通措施，在全国城镇地区进行全面推广，外资企业、民营企业等非公单位的职工也开始纳入住房保障体系。

　　

02

　　

住房公积金为何出现跨城管理难题？

　　

1999年出台的《住房公积金管理条例》规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)，应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。”根据这一条件，各地级市成立住房公积金管理中心，作为直属城市政府的事业单位，由城市政府领导和管理。

　　

这一基于属地的公积金管理体制存在两大壁垒：一是政策壁垒，公积金归属地方公积金管理中心调配，无上级直接管理部门，跨行政区协调存在制度瓶颈；二是利益壁垒，公积金管理中心作为城市政府直属事业单位，地方公积金自然优先用于保障城市行政区内户籍居民的住房需求。

　　

随着市场经济不断发展，中国开始步入大规模人口流动时代，人口跨行政区流动与基于行政区属地的行政管理方式之间的不协调现象日益凸显。公积金难以跨城使用，正是基于行政区属地（户籍地）的公积金管理体制与大规模人口流动现实之间的矛盾表现。

　　

表1.中国流动人口规模（亿人）

　　

　　

资料来源：中国统计年鉴，中国人口普查公报

　　

近年来，中国城镇空间的都市圈化特征日益明显，新增流动人口开始向都市圈集中，跨城通勤现象也逐渐增多。职住分离的普通上班族们，更需面对公积金难以跨城使用这一现实难题。

　　

图2.都市圈跨城通勤人口热力图

　　

　　

资料来源：联通智慧足迹，华夏幸福产业研究院

　　

03

　　

住房公积金跨城使用需要逾越的“三座大山”

　　

在人口跨城通勤日益增多的都市圈时代，住房公积金跨城使用仍然面临着“三座大山”。

　　

大山之一：公积金账户跨城迁移

　　

就业是都市圈时代人口跨城流动的主要原因。因就业地变动职工需要迁移公积金账户，但受限于各地公积金管理中心的条件认定和执行标准不一，跨城，特别是不同省份间跨城办理公积金账户迁移非常不便。

　　

2017年3月起，住建部组织开发的全国住房公积金异地转移接续平台正式上线，各地公积金中心接入异地转移接续平台后，跨行政区就业职工可向转入地公积金中心提出申请，通过在平台统一操作办理公积金账户的异地转移接续。截止目前，我国大多数城市公积金中心已陆续接入异地转移接续平台，基本实现全国范围内公积金账户跨城迁移。

　　

表2.公积金异地转移接续平台第一批上线城市名单

　　

（截止2017.3.31）

　　

　　

资料来源：根据公开资料整理

　　

大山之二：公积金跨城购房提取

　　

2015年后，由于楼市火热，国家开始加强房地产调控，住房公积金使用条件也因此成为城市政府“一城一策”式房地产调控的一大政策工具。

　　

目前，各地公积金中心针对跨城购房提取公积金，通常设定户籍地和地域的资格要求，根据异地购房政策执行范围通常分为四类：

　　

表3.公积金跨城购房提取政策分类

　　

　　

资料来源：根据公开资料整理

　　

住房公积金主要功能是保障城市行政区内本地户籍人口购房需求。2015年后部分城市出现楼市过热现象，使用公积金购房需求激增。但公积金缴纳水平主要取决于当地居民的收入水平，在购房提取公积金激增而公积金缴纳仅能维持平稳增长的情况下，部分热点城市出现公积金额度非常紧张的现象。

　　

个贷率（公积金贷款余额/公积金缴存余额是反映公积金流动性的一项关键指标。截止2018年底，多数城市个贷率已超85%的关注警戒线。相对而言，公积金额度宽裕的城市设置的公积金跨城提取条件较为宽松，例如，深圳市个贷率不到60%，对于异地购房提取公积金的限制条件设定较低。

　　

表4.都市圈中心城市2018年底公积金个贷率

　　

　　

数据来源：2018年各城市公积金年度报告

　　

*注：海口市未设立市级公积金中心，数据来自海南省公积金中心年度报告

　　

大山之三：公积金跨城购房贷款

　　

2015年9月，住建部发布《关于住房公积金异地个人住房贷款有关操作问题的通知》，督促各地抓紧出台异地贷款业务细则，有序开展异地贷款业务。目前，全国部分城市的公积金中心试点异地贷款业务，但是对异地贷款的资格条件设定通常比较严格。

　　

从近三年情况来看，全国异地贷款笔数和异地贷款金额维持在14万余笔、500亿左右的规模。作为简单参照，2018年公积金贷款共发放252.58万笔、.53亿元，对比我国近2.4亿的流动人口总量，当前我国公积金异地贷款的总体规模仍然偏小。

　　

表5.近三年我国公积金异地贷款

　　

　　

资料来源：2016-2018年全国住房公积金年度报告

　　

目前，多数城市的公积金中心异地贷款遵循户籍地贷款规则，即异地（就业地）缴存公积金的职工在户籍地购房，可向户籍地公积金中心申请异地贷款。然而，这一户籍地贷款规则与都市圈时代工作人口跨城通勤（工作地-居住地）的流动特征并不匹配，在很大程度上限制了跨城通勤人口选择公积金异地贷款的空间。

　　

部分省份如四川、辽宁、湖南、广东等，在省政府居中协调下实现了省内部分城市间的异地互贷互认。但跨省异地互贷互认仍处于试点探索推进状态。当前的跨省异地互贷互认试点主要基于跨省城市间签署的异地互贷互认协议。例如，2015年，中部地区四省会城市武汉、长沙、合肥、南昌间签署的异地互贷协议正式生效，在全国率先实现跨省异地互贷互认。然而，随着2015、2016年楼市火热，各城市公积金额度趋于紧张。为保障本地居民购房需求、落实房地产调控目标，部分城市设定了更为严格的异地贷款申请资格或暂停跨省异地贷款，公积金跨省互贷互认逐渐流于形式。

　　

从30个都市圈中心城市披露的公积金异地贷款情况看，公积金异地贷款惠及面较广的多为强二线省会城市，例如西安市、长春市、郑州市、成都市等，上述城市的公积金异地贷款主要用于支持省内异地缴存公积金、省会户籍人口在省会城市购房并申请公积金贷款。

　　

在公积金异地贷款规模上较为突出的是西安市，西安市最早于2015年6月实现省内异地贷款，即陕西省内非西安市缴存的公积金，可在西安市购房时办理公积金贷款。

　　

表6.近三年都市圈中心城市公积金异地贷款

　　

　　

数据来源：各城市2016-2018年公积金年度报告

　　

*注：海口市未设立市级公积金中心，数据来自于海南省公积金中心年度报告

　　

04

　　

住房公积金跨城使用便利度评价

　　

本文针对华夏幸福产业研究院识别的30个都市圈中心城市，考察公积金跨城使用的三大主要功能（账户迁移、购房提取、异地贷款），分别从政策便利性、政策覆盖面和政策持续性三个角度，根据公开信息进行分类评价（1-3分：一般-较好-良好），并根据总体评分进行综合排名。

　　

表7.公积金跨城使用政策评价标准

　　

　　

根据综合得分情况，在公积金跨城使用上表现最好的城市为成都、深圳、广州、杭州和西安。

　　

表8.都市圈中心城市公积金跨城使用综合评价

　　

　　

成都市：四川省将公积金跨城使用作为一项惠民工程推进。2016年四川省已实现省内21市州异地贷款互贷互认，同时陆续和20个外省公积金中心签订公积金互贷互认协议。成都作为省会城市，在公积金跨城使用政策的便利性、覆盖面和连续性上均表现优异。2019年4月成都市公积金新政进一步简化异地购房提取手续，规定“职工及其配偶在成都市行政区域无自住住房，在省内购买商品住房及再交易住房的，无需提供户籍所在地或工作所在地证明材料”。

　　

深圳市：受益于强劲的经济表现和以民营、外资企业为主的经济结构，深圳市公积金缴存额保持稳定增幅，在公积金使用上非常宽裕。作为一座移民城市，深圳对于外来人口的包容性和服务意识较强，流动人口在迁移公积金账户和办理异地购房提取极为便捷。然而，深圳作为计划单列市，在与广东省其他城市推动异地贷款互贷互认上存在一定的制度瓶颈，异地贷款规模相对于其流动人口体量偏小。

　　

广州市：珠三角地区经济发展较早，交通基础设施完善，人口跨城流动特征比较典型。2009年5月，以省会城市广州牵头，佛山、珠海、惠州、江门、中山、东莞、肇庆等8个城市的住房公积金管理中心共同签订了《广东省珠江三角洲城市住房公积金贷款合作协议》，率先实现异地贷款互认互贷。

　　

杭州市：2017年杭州实施办事“最多跑一次”改革，极大地便利了当地居民，特别是流动人口办理各类政府事务。杭州市近年来成为吸引外来人口的“网红城市”，即与当地的经济发展和宜居环境有关，也与杭州提供高质量政府服务、打造宜居亲民的城市形象密切相关。

　　

西安市：西安市较早推进公积金跨城使用便利化改革，2015年已经实现省内异地贷款，目前异地贷款规模处于全国首位。与此同时，为吸引外来人口，西安市进行了包括户籍制度在内的一系列便利化改革措施。优质的城市服务，促使西安成为近年来西部地区异军突起的“网红城市”。

　　

05

　　

投之以木桃,报之以琼瑶——城市便利度与城市人口增长

　　

从公积金跨城使用便利度排名，可以发现排名较高的城市，恰好也是近年来常住人口大幅增长的热门城市。事实上，公积金跨城使用便利度可视作城市政府服务于流动人口的一个态度缩影。城市针对跨城通勤或异地工作流动人口提供包含住房保障在内的一系列便民服务，外来人口也随之怀有更高的长期居留生活意愿。因此，具备生活包容性和服务精神的城市，方可成为都市圈时代持续吸引就业人口、实现高质量发展的城市化高地。

　　

表9.2013-2017年主要都市圈人口变动情况

　　

　　

资料来源：各地统计局，高德大数据

　　

考察2018年人口情况。从新增常住人口来看，北京、上海等特大城市由于人口调控，常住人口未见显著增长，而深圳、广州、杭州、西安、成都的常住人口增幅超过30万人。企业是缴纳公积金人员的主体，实缴公积金职工数变动可更真实地反映该城市的企业发展情况。从各城市实缴公积金职工数情况来看，上海、北京、成都、深圳、广州、杭州的公积金实缴职工数增幅超过30万人，侧面反映出这些城市具备较好的经济势头和企业质量。

　　

表10.2018年主要都市圈人口变动情况

　　

　　

资料来源：各城市2018年公积金年度报告，统计局统计公报

　　

06

　　

都市圈时代的公积金跨城使用

　　

目前，中国的流动人口总量已见顶回调，在告别野蛮增长的城市化后半场，空间都市圈化特征更为明显，新增人口主要向以特大、大中城市为核心的都市圈集中，而部分小城市却面临着城市收缩和人口老化的严峻形势。

　　

表11.世界主要城市老龄化率

　　

　　

资料来源：根据公开资料整理

　　

在更加注重生活品质同时又面临严峻老龄化形势的都市圈时代，城市政府更需注重城市服务，通过城市间协作和政策互通，打造跨越行政区的公共治理体系，为都市圈居民，特别是跨城通勤的中青年人口，提供便捷高效的政策服务和生活保障。通过更为优质的城市服务和生活体验来提升流动人口的居留意愿，以永葆深度老龄化阶段的都市圈发展活力。

　　

以北京都市圈为例，根据华夏幸福产业研究院基于联通手机信令数据的测算，目前居住在环京燕郊、大厂、香河、固安、广阳、永清、涿州等地，并在北京工作的极限通勤人员已超过36万人。

　　

图3.北京都市圈极限通勤人群OD图

　　

　　

资料来源：华夏幸福产业研究院，联通智慧足迹

　　

图4.北京都市圈极限通勤人员职住热力图

　　

　　

资料来源：华夏幸福产业研究院，联通智慧足迹

　　

目前北京正有序推进与环京县市的协同发展规划，例如2018年出台的《通州区与廊坊市北三县地区整合规划》。在此基础上，各城市政府应进一步实现政策协同，在住房公积金跨城使用政策上，积极探索都市圈内各城市公积金购房提取资格互认和公积金贷款互认互贷，实现饱受极限通勤困扰的“漂一族”的安家梦。

　　

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本书基于联通手机信令数据，选取中国最具代表性的十大都市圈，通过分析居民日常通勤情况，试图以人和交通的流动为观察视角，来对比各都市圈极端通勤人群的分布和特征，进而勾勒城市的边界和轮廓，探索城市的发展路径。

　　

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